Speciale Nature Restoration Law. La legge che può cambiare la natura in Europa

"Quando le mie nipoti mi chiederanno cosa ho fatto per la natura, devo poter rispondere". 

Buona parte della storia della Nature Restoration Law - una storia complicata ed avvincente, di politica, scienza, emozioni - è nelle parole di Leonore Gewessler, la donna che ha salvato la legge potenzialmente più importante della storia istituzionale della natura europea.  Ma andiamo per ordine. 

Cos'è, la Nature Restoration Law? Nota anche semplicemente come "Restoration", o con la sigla NRL, è la legge, o regolamento europeo, che prevede il ripristino degli habitat minacciati del territorio comunitario. Più precisamente, chiede agli Stati membri di procedere al ripristino di almeno il 30% degli habitat entro il 2030, di almeno il 60% entro il 2040 e di almeno il 90 entro il 2050, con riferimento a tutti gli habitat naturali quali zone umide, coste, foreste, mare, ambienti agricoli, ambienti urbani.

La natura normativa data alla Restoration Law (appunto un regolamento) ne fa un provvedimento con valore stringente per gli Stati membri. I regolamenti europei “sono atti giuridici definiti nell’articolo 288 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) che hanno portata generale, sono vincolanti in tutti i loro elementi e direttamente applicabili negli Stati membri dell’Unione” (eur-lex.europa.eu).

L’Unione europea ricorre a questo genere di atti quando affronta materie di particolare rilievo e urgenza, come è stato per il Regolamento Reach sulle sostanze chimiche e come è, appunto, per la Nature Restoration Law. La qual cosa fa capire il rilievo dato al provvedimento dalle istituzioni comunitarie, in particolare dalla Commissione, che ne ha fatto uno dei pilastri della nuova strategia sulla biodiversità e in generale del cosiddetto Green Deal.

In effetti, per inquadrare la questione è utile tornare al momento in cui, da poco insediata, tra il 2019 e il 2020, la prima Commissione von der Leyen presenta il pacchetto di programmi per la transizione ecologica dell’Unione europea denominato European Green Deal. Una transizione che riguarda i campi più vari tra cui quelli della conservazione della biodiversità e della conversione agroecologica delle pratiche agricole.

Sul Green Deal, la Commissione von der Leyen punta molto, volendo condurre la legislatura 2019-24 all’insegna della trasformazione verde dell’Unione. Il lancio del Green Deal avviene in grande stile (“Il nostro uomo sulla luna”, lo definirà von der Leyen), così come con notevole enfasi si svolge, il 20 maggio 2020, la presentazione della Strategia europea sulla biodiversità al 2030, dal suggestivo titolo Bringing nature back into our lives (Riportiamo la natura nelle nostre vite).

Un ruolo chiave, dall'inizio dell'impresa e fino alle sue dimissioni (date per seguire la delicata situazione delle elezioni politiche olandesi), viene svolto da Frans Timmermans, vicepresidente della Commissione, cui von der Leyen affida la gestione dell'intera partita del Green Deal e dunque anche dei programmi naturalistici. Timmermans prenderà la questione molto a cuore risultando uno dei fattori decisivi di tutta la partita.

“Rendere la natura di nuovo sana - dichiara Ursula von der Leyen al lancio della Strategia sulla biodiversità - è fondamentale per il nostro benessere fisico e mentale ed è un alleato nella lotta contro il cambiamento climatico. È un'azione al centro della nostra strategia e fa parte di una ripresa europea che restituisce al pianeta più di quanto toglie”. Sono parole che, a proposito di natura, mai si erano sentite da un'autorità così importante - salvo, più avanti, rimangiarsele un bel po'.

La nuova strategia sulla biodiversità, che giunge dopo il sostanziale fallimento delle due precedenti, include anche un programma sul ripristino della natura, che presto verrà battezzato come sappiamo: Nature Restoration Law. 

Il 9 giugno 2021 il Parlamento europeo vota la relazione sulla nuova strategia. L’intervento di Cesar Luena, relatore della proposta e vicepresidente della Commissione Ambiente è molto determinato. "Noi chiediamo che gli obiettivi della Strategia, di ripristino, protezione e conservazione della natura, siano resi obbligatori con una legge sulla biodiversità, che fissi anche le scadenze. Se abbiamo una legge europea sul clima, perché non dovremmo averne una sulla biodiversità?". Luena, in sostanza, chiede che una parte della strategia abbia carattere giuridico vincolante. Diventi una legge, un regolamento. Di fatto, è in questo momento che la Nature Restoration Law nasce. 

60 europarlamentari intervengono dopo Luena, tutti sostanzialmente sulla stessa linea positiva. La votazione si chiude con un risultato schiacciante: 515 sì, 90 no e 86 astenuti. La relazione che lancia la strategia per la biodiversità e la Nature Restoration Law è approvata, con il favore di tutta la cosiddetta Coalizione Ursula. 

A Strasburgo, in questo storico 9 giugno 2021, il sole e la pioggia si alternano, disegnando una buona metafora del cammino tortuoso che, dopo il dolce inizio, attende la legge.

Un anno dopo, il 22 giugno 2022, la Commissione europea presenta il testo della Nature Restoration Law. Una proposta molto ambiziosa, che guarda a tutti gli habitat minacciati, inclusi quelli agricoli, dettando quote e tempi degli interventi di ripristino che gli Stati membri devono attuare, in venticinque anni di azioni su almeno il 30% del territorio europeo, dentro e fuori Natura 2000.

La vicenda passa così dalla teoria alla pratica e il gioco si fa serio. Inevitabilmente, le cose si complicano.

Dopo l'appoggio iniziale, il Partito Popolare Europeo cioè una parte fondamentale della Coalizione Ursula (quella, peraltro, della stessa presidente von der Leyen), comincia a scalpitare, a esprimere distinguo, a smarcarsi. Richieste di ritocchi e revisioni diventano sempre più ingenti fino a far capire che i Popolari non sosterranno più la legge. Cos’è successo? I grandi portatori di interesse, soprattutto le organizzazioni dell’agricoltura industriale, hanno dato il via all’azione di disturbo, o meglio di ostruzione totale. Questa legge va fermata.

Le votazioni che si susseguono - commissioni parlamentari, sedute plenarie, consigli dell’Ue - danno l’idea del livello della contesa, tra voti sul filo di lana, duri scontri mediatici e l’inizio di una campagna di fake news che raggiungerà vette altissime, come le dichiarazioni del parlamentare-cacciatore Pietro Fiocchi, di Ecr (“I siti Natura 2000 sono luoghi di prostituzione e spaccio di droga”) e la presa di posizione "pro Babbo Natale" del Partito Popolare: “Se la Restoration Law sarà approvata, la riforestazione cancellerà Rovaniemi, la città di Santa Klaus”.

Anche per far fronte all'immaginabile propaganda anti-Restoration, ma soprattutto per informare la gente degli straordinari benefici che il ripristino della natura può dare, è intanto partita #RestoreNature, una grande campagna europea promossa dalle più grandi organizzazioni ambientaliste (tra cui BirdLife International, Wwf, Eeb), che otterrà l'appoggio di oltre 6000 scienziati e 100 grandi aziende, oltreché di figure pubbliche di spicco tra cui Greta Thunberg.

Allo stesso modo, in Italia, la Lipu lancia #Wearenature, Noi siamo Natura, una vasta campagna a sostegno della legge e in generale della strategia sulla biodiversità. Oltre 7 milioni saranno i cittadini raggiunti dalla Lipu e quasi 300 le associazioni e gli enti che sigleranno il Manifesto per la Nature Restoration Law. Anche qui non mancheranno figure di spicco a sostegno della legge, come la cantante Elisa.

“La Nature Restoration Law - si legge nel Manifesto - è la più grande occasione per rigenerare la natura d’Europa e garantire sostenibilità, futuro e benessere ai suoi cittadini ed anche il simbolo concreto di un cambio di passo dell’Unione europea in termini di condivisione profonda, secondo il principio che l'Europa può vivere, crescere e rafforzarsi solo se a legarla ci sono anche natura, cultura, valori comuni”

Il 27 febbraio 2024 il Parlamento approva in seconda lettura il testo. Nonostante il no del Partito Popolare, peraltro con varie defezioni, il risultato finale è abbastanza netto: 329 sì, 275 no, 24 astenuti. La partita sembra chiusa vittoriosamente e il mondo ambientalista festeggia. L’ultimo passaggio, quello del Consiglio dell’Ue, appare poco più che un pro-forma. E invece... 

Da qualche settimana l’Europa è scossa dalla protesta dei "trattori". Iniziata dall’Olanda e dal relativo Partito degli Agricoltori, la contestazione si allarga a tutta l’Unione, invadendo Strasburgo e Bruxelles, sulla base di vari slogan e una serie diversificata e non poco caotica di piattaforme, da cui è tuttavia estratto soprattutto lo spirito no green. Le ragioni motivate di contestazione (ad esempio l'iniqua distribuzione di sussidi tra grande e piccola agricoltura) sono oscurate da quelle antiecologiche. "Vogliono togliere la terra ai contadini per darla agli uccelli e alle api. No alla Restoration Law!". 

L’onda d’urto della protesta, non priva di momenti di tensione e violenza, lascia il segno. Ursula von der Leyen sbanda, dà segnali di ripensamento, convoca gli agricoltori a porte chiuse, volta le spalle ai programmi agroecologici e sembra decisamente smarcarsi dalla Restoration. Alla quale - è il punto cruciale della storia - viene a mancare l’appoggio dell’Ungheria. Orban cambia le carte in tavole, dice no alla legge e sposta in negativo gli equilibri nel Consiglio dell’Ue.

I numeri per approvare la legge non ci sono più. Quando tutto sembrava fatto, lo scenario muta, tanto più in vista delle delicate elezioni europee di giugno. La legge per la natura europea è a serio rischio.

In un quadro fattosi improvvisamente molto difficile, la contromossa dei sostenitori della Restoration non si fa attendere. Una nuova, grande mobilitazione di associazioni e società civile alza ulteriormente il livello mediatico, facendo pressione sui governi favorevoli al provvedimento, affinché tengano la posizione, e su quelli contrari affinché la cambino. 

Una serie di sondaggi commissionati nei paesi contrari alla legge danno un quadro chiaro. In Polonia i cittadini favorevoli alla legge sono il 72%. In Ungheria la percentuale sale all'83 e in Italia addirittura all'85. Analoghi sondaggi si erano svolti in Austria (77%) e Belgio (84%).

Dal canto suo, la parte politico-istituzionale, sotto la presidenza della Commissione prima spagnola e poi belga, studia una strategia che posticipi la seduta decisiva del Consiglio più in là possibile. Lo scopo è doppio: arrivare al voto dopo le elezioni europee, dunque in modo meno tensivo, e soprattutto ottenere il cambio di posizionamento da qualcuno dei paesi contrari. 

La lettera firmata da 11 ministri dell'Ambiente (di Spagna, Francia, Germania, Irlanda, Lussemburgo, Danimarca, Cipro, Repubblica Ceca, Lituania, Slovenia, Estonia), guidati dall'irlandese Eamon Ryan, va in questa direzione, chiedendo ai paesi contrari di sostenere la legge. "L'Europa - dichiara Ryan - si trova ad affrontare impatti ambientali e naturalistici senza precedenti. Il ripristino degli ecosistemi è essenziale per mitigare e adattarsi agli impatti dei cambiamenti climatici e per salvaguardare la sicurezza alimentare europea. Dobbiamo agire con urgenza. In caso contrario, si minerebbe radicalmente la fiducia dell’opinione pubblica nella leadership politica dell’Ue a livello nazionale e internazionale”.

Chi raccoglierà l'appello? Data per persa l'Ungheria, cosa faranno la Polonia, l'Austria, l'Italia? Una trattazione speciale, in effetti, meriterebbe la posizione tenuta dal nostro paese, passato da un iniziale per quanto tiepido appoggio a un progressivo smarcamento, dapprima motivato da ragioni economiche (la poca chiarezza sul finanziamento della legge) e in seguito sempre più connotato in senso ideologico. 

"La legge sul ripristino della natura - dichiarerà l'europarlamentare di Ecr Nicola Procaccini, vicinissimo al governo - ritiene che gli esseri umani danneggino il pianeta, e quindi che dobbiamo abbandonare i campi coltivati, rimuovere le sponde dei fiumi e riesumare le paludi".

"Siamo convinti che per ripristinare la natura - dirà a sua volta il Ministro dell'Ambiente Pichetto Fratin - serva un disegno che funzioni, non una bandiera. La Restoration Law è un ripristino molto ideologico, che non ha senso. L’adattamento è trovare un punto di equilibrio tra convivenza civile e natura”. La pressione agricola, e specialmente di Coldiretti, si fa sentire. Se qualcuno cambierà idea, non sarà l'Italia.

La svolta arriva a poche ore dal voto finale. In una sentita conferenza stampa, dopo attenta verifica giuridica, la ministra austriaca dell'Ambiente Leonore Gewessler annuncia il suo voto a favore della legge, in dissenso da parte del suo stesso governo e dal cancelliere che lo guida. La scelta di Gewessler è di coraggio e di coscienza, prima ancora che politica. "Quando le mie nipoti mi chiederanno cosa ho fatto per la natura, nel momento in cui era ancora possibile, devo poter dire di aver fatto tutto il possibile'".

Con l'Austria a favore e la tenuta degli altri paesi, i numeri necessari ci sono. La votazione ha luogo nel Consiglio dell'Ue del 19 giugno 2024. Occorrono almeno 15 Stati, che contino almeno il 65% della popolazione europea. All'esito della votazione, gli Stati a favore sono 20, con il 66% della popolazione. Votano contro in 5 (Svezia, Finlandia, Polonia, Ungheria, Italia) e il Belgio si astiene. Un nuovo colpo di scena si è verificato. La Nature Restoration Law è approvata definitivamente, diventando formalmente legge (Regolamento 2024/1991) il 18 agosto 2024, venti giorni dopo la pubblicazione sulla Gazzetta europea del 29 luglio.

Rivista al ribasso nel corso dell'iter, indebolita in vari punti e soprattutto in tema di agricoltura (ma anche di ambienti urbani), la legge resta un atto di portata enorme, anche nella forma emendata. La compongono 28 articoli, organizzati in sei capi, e una serie di allegati tecnici importanti per l'attuazione del regolamento.

Il Capo I, “Disposizioni generali”, oltre a chiarire l’ambito geografico di applicazione della legge (articolo 2) e riportare una serie di definizioni rilevanti (articolo 3), illustra l’oggetto e la finalità generali del regolamento, che consistono nello stabilire norme che contribuiscano “a) al recupero a lungo termine e duraturo della biodiversità e della resilienza degli ecosistemi in tutte le zone terrestri e marine degli Stati membri attraverso il ripristino degli ecosistemi degradati; b) al conseguimento degli obiettivi generali dell'Unione in materia di mitigazione dei cambiamenti climatici, adattamento ai medesimi e neutralità in termini di degrado del suolo; c) a una maggiore sicurezza alimentare; d) all'adempimento degli impegni internazionali dell'Unione”.

Il Capo II riguarda gli “Obiettivi e Obblighi di Ripristino”, esplicitati negli articoli 4-13 e consistenti nel ripristino degli ecosistemi terrestri, costieri e di acqua dolce (articolo 4), degli ecosistemi marini (articolo 5), degli ecosistemi urbani (articolo 8), della connettività naturale dei fiumi e delle funzioni naturali delle relative pianure alluvionali (articolo 9), degli impollinatori (articolo 10), degli ecosistemi agricoli (articolo 11), degli ecosistemi forestali (articolo 12), definendo inoltre una serie di indicatori, specialmente per gli ambienti agricoli e forestali, che vanno dagli uccelli agricoli e forestali alla presenza di legno morto in piedi e a terra, fino alla connettività forestale (articoli 11 e 12).

Vari articoli del Capo II indicano gli obiettivi quantitativi di ripristino in relazione alla tempistica, generalmente individuati in almeno il 30% degli habitat interessati entro il 2030, almeno il 60% entro il 2040 e almeno il 90 entro il 2050. Viene inoltre indicata la possibilità per gli Stati membri di dare “priorità, fino al 2030, alle misure di ripristino in zone situate nei siti Natura 2000” (articolo 4).

L’articolo 6 prevede la possibilità di deroghe all’installazione di impianti di energia rinnovabile, mentre l’articolo 7 riporta alcune deroghe legate a interessi di difesa nazionale.

L’articolo 13 prevede l’impegno per gli Stati membri “di piantare almeno tre miliardi di nuovi alberi entro il 2030 a livello dell'Unione”, “nel pieno rispetto dei principi ecologici” e “garantendo la diversità delle specie e la diversità in termini di struttura di età”.

Il Capo III, “Piani Nazionali di Ripristino”, prevede (articoli 14 -19) le modalità e le tempistiche di preparazione e valutazione dei piani attuativi nazionali.

Il Capo IV, “Monitoraggio e Comunicazione”, illustra i modi con cui gli Stati membri monitorano l’avanzamento dei piani e ne danno comunicazione alla Commissione europea. L’articolo 21, al comma 7, parla del fondamentale tema del finanziamento delle operazioni di ripristino.

Il Capo V, “Atti delegati e Atti di esecuzione”, riguarda il conferimento alla Commissione del potere di deleghe su vari aspetti dell’attuazione del Regolamento e la creazione di un Comitato che assista la Commissione nei lavori di attuazione della legge.

Infine, il Capo VI, “Disposizioni finali”, è da menzionare per due articoli di rilievo: il 26 e il 27.

L’articolo 26 prevede, entro il 31 dicembre 2033, un riesame del Regolamento da parte della Commissione europea. Al riesame, che avviene alla luce dell’impatto “sui settori agricolo, forestale e della pesca... e degli effetti socioeconomici più ampi”, è legata la possibilità, assegnata alla Commissione europea, “di una proposta legislativa di modifica… tenendo conto della necessità di stabilire ulteriori obiettivi di ripristino, compresi gli obiettivi aggiornati per il 2040 e il 2050”.

L’articolo 27 prevede la possibilità di “sospensione temporanea” del Regolamento nel caso di “evento imprevedibile, eccezionale e non provocato… [che abbia] gravi conseguenze su scala unionale per la disponibilità di terreni necessari a garantire una produzione agricola sufficiente per il consumo alimentare dell'Unione”.

Il Regolamento è completato da sette allegati, che elencano gli habitat, gli ecosistemi e le specie direttamente e indirettamente interessati dall’opera di ripristino, gli indicatori di biodiversità per gli ecosistemi agricoli, gli indicatori degli uccelli di ambiente agricolo a livello degli Stati membri, gli indicatori di biodiversità per gli ecosistemi forestali e una serie di utili esempi sulle misure di ripristino.

L'Europa ha uno fortissimo bisogno di ripristino di natura. L'81% degli habitat europei versa in condizioni sfavorevoli. Zone umide e fiumi sono gli ambienti più sofferenti, per non parlare dell'agricoltura intensiva, che rende gli ambienti agricoli sempre meno ospitali. 

In Italia la situazione non è da meno. La lista degli ecosistemi a rischio indica 58 ecosistemi a rischio attuale (di cui 7 in condizioni critiche, 22 in pericolo e 29 vulnerabili), 18 a possibile rischio futuro e solo 4 come non a rischio (5 non valutati). La superficie nazionale a rischio è stimata al 19,6%, estensione che corrisponde a oltre i due quinti di quella coperta dagli ecosistemi naturali e seminaturali in Italia (46,3%). 

Si capisce, allora, quale contributo possa venire dalla legge, agli habitat in crisi e alle specie che dagli habitat dipendono. Tuttavia, i benefici non si limitano soltanto alla biodiversità.

La buona salute degli ecosistemi porta benefici idrogeologici, benefici "nature based" alla questione climatica, vantaggi per i servizi ecosistemici materiali e immateriali (legati questi ultimi all'immagine di un paesaggio vario, bello, arricchito da elementi naturali oggi sempre più rari), benefici per un'agricoltura che possa davvero a puntare sulla qualità e su una competitività più sana e duratura. E benefici per le città, rese più verdi e accoglienti, e in genere per le società umane, che da un ambiente naturale sano ricavano il meglio. Riportare la natura nelle nostre vite è insomma non un modo di dire retorico ma una pratica conveniente, ben più di quanto normalmente si creda. 

Da non sottovalutare, inoltre, gli aspetti economici legati alle operazioni di ripristino. Gli studi della Commissione europea hanno calcolato che il ripristino degli habitat andrebbe a generare un guadagno “da 4 a 38 euro di valore economico per ogni euro speso”, dimostrandosi dunque anche un investimento economico innovativo e proficuo, per il presente ed il futuro.

C'è infine un tema culturale più sottile ma di notevole rilievo. Per la prima volta, in fatto di natura e non solo, l'Europa e gli Stati membri si confrontano con un programma concreto ma dall'arco temporale molto ampio. Ragionare per tempi lunghi, valutare in termini di decenni e non di mesi, programmare i prossimi 25 anni, proiettare il lavoro in una prospettiva più ampia: tutto ciò significa cominciare a pensare diversamente e meglio. La potenziale rigenerazione, in questo senso, è della natura ma anche della mentalità.

E ora? Cosa accade adesso, dopo l'approvazione della legge? 

Nel giro di due anni complessivi gli Stati membri, Italia inclusa, dovranno predisporre e presentare alla Commissione i piani attuativi nazionali del regolamento europeo. Dopo il via libera della Commissione, si passerà alla prima fase attuativa, quella del ripristino del 30% degli habitat con scadenza al 2030. Poco meno di cinque anni di tempo per intervenire, soprattutto nei siti Natura 2000 bisognosi di ripristino.

I margini di manovra per gli Stati esistono ma devono restare nel perimetro indicato dalla legge, nelle sue previsioni temporali, percentuali e tecniche. Agli Stati spetta la definizione di varie modalità attuative, la scelta dei siti, l'assegnazione delle risorse e il coinvolgimento dei soggetti che a vario titolo concorreranno a un'impresa oggettivamente molto grande e impegnativa ma importante, importantissima, in un certo senso decisiva.

Per questo sarà necessaria un'attenta opera di monitoraggio e persino di pressione, affinché i protagonisti istituzionali della vicenda, i decisori amministrativi e politici a partire dal ministero dell'Ambiente italiano, facciano le cose che devono fare.

Ci sarà mai un'altra chance come la Nature Restoration Law? Forse no. E allora, non sarà il caso di sfruttarla appieno, per il bene della biodiversità e delle società umane? Non sarà il caso di fare tesoro di un'occasione simile, giunta come il compimento non solo del lungo iter di approvazione della legge ma, in un certo senso, di un intero percorso ambientalista, scientifico, culturale?

Come risponderemmo, in caso contrario, alle nostre nipoti che dovessero chiederci: cosa avete fatto della natura, delle rondini, delle allodole, dei prati fioriti, del mare, nel momento in cui era ancora possibile fare qualcosa?

Ecco: quel momento è ora.

La pagina dell'Unione europea dedicata alla Nature Restoration Law